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关于乡村振兴战略背景下农村集体经济架构重塑的研究

时间:2020-03-12 09:27 来源:长春市农业农村局
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  党的十九大报告提出实施乡村振兴战略,振兴乡村必须立足当前中国农村的现实基础,充分利用当前农村的制度条件。当前中国农村最重大的战略是乡村振兴,最重要的制度条件是农村集体所有制,乡村振兴显然离不开农村集体经济。 

  农村集体经济本身是一个较老的课题,但是随着农村集体产权制度改革稳步推进,城乡发展逐渐一体化,农村公共服务和农村教育、文化、卫生等社会事业得到快速发展,农村水、电、路、气、房和信息化建设全面提速,农村人居环境整治也开始全面展开,新时代赋予了农村集体经济新的内涵与理论,发展新时代下的农村集体经济也是一次全新的实践,必须跳出以往的旧的发展方式,形成新的发展模式进行创新培育。当前我国农村集体经济发展处于探索阶段,已有农村集体经济的发展现状,与乡村振兴战略要求相去甚远,难以承载农村集体经济在新时代肩负的历史使命和重要职责。然而,党的十九大报告已深刻论述了巩固和完善农村基本经营制度、深化农村土地制度改革、完善承包地“三权分置”制度、深化集体经济等多方面的改革举措。2019年中央一号文件也再次强调要巩固和完善农村基本经营制度,要坚持家庭经营基础性地位,将小农户与农业现代化有机衔接,赋予双层经营体制新的内涵,把农民群众的利益实现好、维护好、发展好。可见,作为公有制经济的重要组成部分,农村集体经济对促进农村和谐稳定、巩固基层政权、发挥基层党组织战斗堡垒作用具有重要意义。因此在乡村振兴战略背景下,如何重新架构农村集体经济,就有很多值得探索研究的空间。 

  一、乡村振兴战略背景下农村集体经济发展概述 

  (一)农村集体经济的概念及主要类型 

  201612月,中共中央、国务院出台的《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》把农村集体经济界定为“集体成员利用集体所有的资源要素,通过合作与联合实现共同发展的一种经济形态,是社会主义公有制经济的重要形式”。主要内容是村(组)集体开展或兴办的以村(组)成员集体所有制为基础的生产经营活动,以及目前存在的乡镇兴办的集体企业、基层供销社等集体所有制的经济形态。 

  当前,农村集体经济主要有四种类型:一是物业出租型。指集体经济靠房屋、土地等出租获得收入。这种类型的集体经济主要存在于1998 年《土地管理法》修订实施之前已经发展起来的地区,如珠三角地区及经历20世纪90年代末期的乡镇企业改制之后的苏南地区都是物业出租型。另外,近年来一些地区征地时推行留置用地政策,即政府征收土地后,将一定比率的土地返还给集体开发,集体经济组织一般将留置土地开发为集体物业,以获取长期稳定收入。在执行这一政策的地区,诞生出一批物业出租型集体经济。二是市场经营型。“市场经营型”是指集体经济组织从事实体经营活动,参与市场竞争,集体收入来源于集体企业利润上缴。这种类型的集体经济很少,其中,最具代表性的是华西村和南街村。三是土地变现型。“土地变现型”是指通过土地征收和村庄拆迁,一次性获得大笔土地补偿,形成集体现金收入。这种类型的集体经济主要集中在城郊村和城郊地区,是政府连片开发土地带来的。四是一般农业型。这类村庄既没有物业出租收入,也没有被征地机会,集体也不存在实体经营活动,集体收入很少,甚至为“空壳村”。我国广大中西部地区村庄属于这种类型。从数量上看第一种类型集体经济占全国村庄总量不超过5%,集中在东部沿海部分地区;第二种类型的村庄屈指可数,总量不超过1%;第三种类型的村庄,也不超过5%;第四种类型即“一般农业型”村庄数量庞大,占比90%以上。这类村庄缺乏集体经营性资产和集体收入,不存在集体分红矛盾,也不存在市场经营问题,而最早在珠三角地区实行的集体产权制度改革做法,在全国大部分地区都缺乏改革对象和改革适用性。面对新形势,如何发展好“一般农业型”村庄的集体经济经济成为农业农村工作的重中之重。 

  (二)发展农村集体经济的重大意义 

  发展壮大农村集体经济是国家大政方针政策。邓小平总设计师在1980年谈《关于农村政策问题》时就指出:“我们总的方向就是发展集体经济。”1990年在《国际形势和经济问题》中又提出“两个飞跃”的论断:“第一个飞跃,是废除人民公社,实行家庭联产承包为主的责任制;第二个飞跃就是发展适度规模经营,发展集体经济”。之后,从党的十四大一直到十九大,中央反复在强调要坚持农村基本经营制度,发展壮大农村集体经济,并且强调要探索多种有效实现形式。 

  发展农村集体经济是乡村振兴战略的重要支撑。习近平总书记在党的十九大报告中强调,“深化农村集体产权制度改革,保障农民财产权益,壮大集体经济”。农村集体掌握着农村大量资源,通过发展农村集体经济盘活这些资源,深化农村集体产权制度改革,摆脱狭隘的初级农产品供给的生产方式,坚持“种养加销全产业链”和“一二三产业融合发展”,可以为乡村振兴提供雄厚的物质保障。 

  发展农村集体经济是提升农村基层有效治理的重要保障。农村基层党组织的领导是带领乡村民众实施乡村振兴的主心骨,承担着治理基层的重大责任。改革开放以来,家庭承包经营制的实施使农村生产力获得了极大的发展,统分结合的双层经营体制得到了广大农民的认可和支持,农村集体经济的发展也为党在农村执政奠定了经济基础。但随着农村市场经济的发展,部分农村基层党组织政治功能和服务意识弱化,在群众中缺乏凝聚力和向心力,严重削弱了党在农村的执政基础。作为巩固执政基础的重要抓手,农村集体经济的发展能够更好地发挥好基层党组织的领导作用,实现党组织基层工作的有效治理,确保乡村社会充满活力、和谐有序,为实现乡村振兴战略的顺利实施提供重要保证。 

  发展农村集体经济是实现农民致富的重要途径。实施乡村振兴战略,产业兴旺是重点,生活富裕是根本。由“输血式”扶贫转变为“造血式”扶贫,由救济式扶贫转变为开发式扶贫,广泛聚合乡村振兴的资源,全力激活农村发展的内生动力,是实现乡村振兴的三个阶段性目标任务的有力支撑,也是发展壮大农村集体经济的题中之意。当前,农村产业发展的组织化和专业化程度较低,只有发挥集体的力量才能有效应对市场经济竞争。因此,农村集体经济的发展,不仅关系到广大农民的切身利益,更关系到农村改革和发展的大局。只有大力发展壮大农村集体经济,走集体化发展道路,联合群众,发挥集体的力量,培养职业化、专业化的农民队伍,才能统筹推进农村经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设和党的建设,全面推进乡村振兴战略的实施。 

  “乡村振兴”的主体是亿万农民群众,在当前农村劳动力大量流出农村、进程务工经商背景下,亿万农民群众是需要通过制度和资源来进行组织与动员的,缺少了合理的组织及普遍适用性,农民都不能成为振兴乡村的主体,因此架构合理的农村集体经济重要性可见一斑。 

  二、农村集体经济的发展历程及经验启示 

  新中国成立后,经过社会主义改造,集体经济成为中国农村经济的最主要组成部分。农村改革启动后,农村集体经济经过多次改革和调整,不断明确职能定位、探索发展方向、创新实现形式。70年来,农村集体经济在农村经济中的地位发生了深刻变化,形成了多种多样的发展路径。 

  (一)农村集体经济的发展历程 

  11949-1952年:“农民所有、自主经营”的个体经营体制时期 

  农村集体经济是农村社会主义改造的制度遗产。新中国成立后,迅速完成土地改革,建立了小规模自耕农为主的农业经营体系,1951年中共中央发布《关于农业生产互助合作的决议(草案)》,肯定了个体经济的劳动自主,并提出互助组进一步发展为农业生产合作社,朝着农业集体化方向发展。这一时期,以“农民所有,自主经营”为主要特征,核心是打破封建地主制度,解放广大农民,实现民族独立。这一阶段,农民的生活水平显著改善,农民生产积极性空前高涨。 

  21953-1978年:“三级所有,队为基础”的集体经营体制时期 

  19532月,《关于农业生产互助合作的决议》正式通过,同年12月,提出发展高级农业生产合作社,农民合作化运动进入高潮。到1957年底实现了高级农业生产合作化,1958年“人民公社化”开启,到19598月,首次明确了人民公社的三级所有制,其中以生产大队为主导,1962年《农村人民公社工作条例》进一步强调生产队的基础地位,并提出这一制度至少30年不变。这一阶段,生产资料归集体所有,农业经营模式先后从“农民所有、劳动互助”的互助组模式发展到“农民所有、统一经营”的初级社,又发展到“集体所有、统一经营”的高级社,最终经过调整形成“三级所有、队为基础”的集体经营体制。社队经营和管理的农业生产性服务机构或队伍,在推动农业机械化、水利化、电气化和化学化方面发挥了重要作用,是农村改革前农村集体经济发展的重要成果,但是“人民公社”的缺点是很难真正在农业生产上做到按劳分配,存在“干多干少一个样”的问题,因为缺少有效的激励措施,农民缺乏生产积极性,农业劳动效率较低。 

  31979-2012年:“家庭承包、统分结合”的双层经营体制时期 

  农村改革启动后,推行家庭承包制、调整城乡关系、建立产品和要素流通市场等重大改革举措出台,农村集体经济发展的内在机制和外部环境发生了深刻变化。农村集体经济在逐步适应改革节奏的同时,自身也沿着市场化改革的方向不断探索新的实现形式。1991年党的十三届八中全会正式明确“以家庭联产承包为主的责任制、统分结合的双层经营体制,作为我国乡村集体经济组织的一项基本制度长期稳定下来,并不断充实完善”,确定了农业农村改革的总基调和大方向,随后几年围绕农村土地制度的相关改革步伐开始加快。进入21世纪后,农村集体经济的外部环境再次发生深刻变化,多元市场主体的迅速发展、工业化城镇化的提速、农村老龄化空心化问题的显现、农业税和“三提五统”的取消以及农业补贴和各类惠农政策出台等,让农村集体经济探索出了多元化的实现形式,部分失去“统”的职能手段的农村集体经济组织的实力和影响力开始“起底回升”。这一阶段,先后经历了从生产队到联产责任制,从“包工到组、包产到组”到有条件地实施“包产到户、包干到户”,再到全面推广“包产到户、包干到户”,最终确立了“家庭承包、统分结合”的双层经营体制。这一阶段农民生产积极性被调动起来,农业领域逐年增收,仅到1984年全国粮食产量就比1979年提高了34% 

  42013年至今,完善基本经营制度,构建新型农业经营体系时期 

  党的十八大报告首次提出“新型农业经营体系”的概念。之后,中央对三农工作高度重视,强调深化农村改革,绝不能把农村基本经营制度“改垮了”的底线思维,强调统分结合,发展农村集体经济。党的十八届三中全会后,农村集体产权制度改革成为历年中央“一号文件”的重点内容。党的十九大则进一步提出,以新发展理念为引领,建设现代化经济体系,实施乡村振兴战略和区域协调发展。党的十九大报告深刻论述了巩固和完善农村基本经营制度、深化农村土地制度改革、完善承包地“三权分置”制度、深化农村集体产权制度改革、保障农民财产权益、壮大集体经济等多方面的改革举措。2019年中央“一号文件”《关于坚持农业农村优先发展做好“三农”工作的若干意见》强调家庭经营基础地位,并赋予双层经营体制新的内涵。总的来说,这一时期新型农业经营主体快速增长,推动了多种形式的规模经营,推进农业现代化成为其核心问题,“完善基本经营制度,构建新型农业经营体系”是其主要特征。随着土地“三权分置”的不断推进,农地流转的速度进一步加快,全国农地流转市场呈现爆发式增长趋势,农业朝着规模化、产业化、现代化方向发展。 

  (二)农村集体经济已有架构的经验启示 

  农村集体经济经历了农业生产合作社和人民公社时期的发展,形成了“三级所有,队为基础”的基本制度框架,在农村改革过程中又逐步形成了“家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制”,探索了多元化的实现形式。农村集体经济发展的多元化创新路径,是不断探索、反复试错的结果。时代在发展,面对新形势,及时创新调整农村集体经济发展形式,分析已有架构的经验启示对于在乡村振兴战略背景下重新架构农村集体经济具有重要意义。 

  1、农民与土地的关系是农村集体经济发展的主线 

  土地是生产资料,土地的产权分配方式决定了农业的生产经营模式,决定了农村的经济社会结构。发展历程中我们可以看到,农村集体经济变迁的核心是土地制度创新,从基本制度框架建立到双层经营体制的实行,农民积极性被极大地调动起来,党的十八大后推动实施农村土地“三权分置”,农地流转市场在农村资源配置中的决定地位日益凸显,促进了新型农业经营体系的建设,加快了多元化规模经营方式的形成,推动了农业现代化进程。实践证明,改革过程中,也存在农业效率损失的情形,产前、产中、产后合作问题依旧困扰着集体经济的发展,农村集体能否组织发展,关键是能否利用好中国农村集体所有制的优势,农民与土地关系是促进农村集体经济发展应牢牢把握的主线。 

  2、集体经济组织功能的有效发挥是农村集体经济发展的前提 

  70年的改革中,农村集体经济组织在各个阶段都发挥了重要的作用。分田到户之初,农村实行“以家庭承包经营为基础、统分结合”的双层经营体制,除了强调分田以外,还强调集体的“统一经营”,在取消农业税之前,村庄集体的一个重要职能是为农户提供农业生产的统筹,通过收取“三提五统”(即村级三项提留和五项乡统筹)和共同生产费,为农民提供诸如抗旱排涝、修建道路等服务。2006年农业税取消以后,村集体不再向农户收取共同生产费,村集体“统”的功能丧失,亿万农户重新回到中国历史上的分散小农状态。实践证明,由于过分强调“分”的职能,造成了“统”与“分”的失衡,即便之后国家向农村转移了大量资源,农村社会却仍然缺少活力。农村集体经济组织,尤其是村集体经济组织,并不是单纯的经济组织,也不单单承担经济职能,还承担着基层治理、组织建设、公共服务等多重职能,提升技术、资本及运用现代农业科技进行农业升级的能力,都需要集体经济组织“统”的功能发挥,这样才能促进分散的小农户有效进入统一的大市场。 

  3、培育新型农业经营主体是农村集体经济发展的重点 

  农业经营主体是农业生产力中最活跃的因素,乡村振兴离不开新型农业经营主体的发展。70年中,经营主体从传统小农到生产队,从生产队到承包户,再到家庭经营与多元化经营主体并存。如今,城市化加速,越来越多的农村劳动力和农户家庭进城务工经商,其生产生活都脱离了农村,留守的中老年人和妇女成为务农主体,传统的家庭承包经营已经不能适应农业现代化要求,满足不了乡村振兴的总目标,“谁来种地”“谁是农民”问题日益凸显。纵观农村改革以来农村集体经济的发展历程,各地发展出形式多样的农村集体经济组织形式,但很多地方的合作形式并没有实现从农民个人所有向集体所有的转变,这类的合作经济组织会导致原本要支持农村集体经济发展的政策转向支持农民合作经济,导致农村集体经济进一步弱化和边缘化。党的十八大提出构建新型农业经营体系后,新型农业经营主体迅速推进并在不同主体之间深度融合,农业产业分工得到细化,农业劳动力水平进一步提升,新型农业经营主体正在逐渐承担农业生产中“统”的职责。这表明破解当下农业经营“分有余、统不足”的困境,可以将培育新型农业经营主体做为政策抓手。新型农业经营体系是农业现代化的微观支撑,成为新时代农村集体经济发展的工作重点。 

  4、建立健全新型农业社会化服务体系是农村集体经济发展的方向 

  新型农业社会化服务体系是新型农业经营体系的重要组成部分,乡村振兴战略的实施需要以农业社会化服务体系为支撑。改革开放以来,农村集体经济组织一直承担着生产和服务的双重角色,在市场经济下,农户经营能力不足、抗风险能力弱的问题日益显现,亟需建立新型农业社会化服务体系以弥补小农户与大市场之间的鸿沟,促使小农户与现代农业有机衔接。一方面,小农户势单力薄,经营能力弱,市场经济知识相对缺乏,市场竞争力不强。作为农村集体经济组织成员,他们在产前、产中、产后客观上具有对农村集体经济组织统一服务的需求,以实现“统”与“分”的有机结合并体现农业家庭联产承包责任制改革的初衷。另一方面,目前农村集体经济组织难以甚至无法办理小农户“一家一户办不了、办不好的事情”,尤其是引导、带领小农户进入大市场的能力不强。很多地方,农村集体经济组织成了“空壳”和仅剩的“名头”,为小农户提供服务的功能缺失。正是因为农村集体经济组织的服务能力薄弱乃至缺失,双层经营体制才在“统”的层面失灵。要实现小农户与现代农业发展有机衔接,就需要进一步巩固和完善农村基本经营制度,强化双层经营体制中“统”的功能,以满足小农户发展现代农业及农村集体经济组织统一服务的需求。 

  三、农村集体经济发展的长春实践 

  近年来,长春始终高度重视农业农村发展,把解决好“三农”问题作为工作的重中之重,一直着眼于率先实现农业现代化,深入实施乡村振兴战略,特别是在党的十八大以后,长春市新型农业经营主体不断发展壮大,不断探索多元化集体增收模式,农村集体经济发展有了新的起色,这为长春市加快率先实现农业现代化步伐,推进农村改革和社会事业发展奠定了良好基础。 

  (一)长春农村集体经济发展基本情况 

  长春市下辖73(县)市及5个开发区,共1692个行政村,农业人口418.6万,农户119.1万,农村劳动力252.9万。截至3月,全市村级集体经济项目1343个,项目资金总量2.58亿元。通过多年努力,长春市农村集体经济在不断发展壮大,涌现出不少可推广借鉴的典型。如农安县陈家店通过创新“党委+公司+合作社”的“1+2”新模式、盘活土地资产、建立农业合作社,壮大村级集体经济,从外债高达100多万元的远近有名的贫困村和上访村,发展为“全国文明村镇”“全国农机合作社示范社”“中国最美休闲乡村”,更有东北“华西村”之称。双阳区也通过探索创新,总结出一条适合自己的路子,形成了资源利用型、合作社带动型、资产活化型、资本运营型、村企合作型、三农服务型六种发展模式,新型村级集体经济不断发展壮大。2019年,长春市又印发了《关于“三推两帮一扶持”大力发展村级集体经济的实施方案》,通过“三推两帮一扶持”(“三推”是指,推行“六种模式”、推广农安县巴吉垒镇资产清查经验、推动党建引领集体经济发展。“两帮”是指,支部联建帮助建强集体经济、党员结对帮扶增强集体经济活力,即从发挥基层党组织作用和党员先锋模范作用两个层面,助力集体经济更好发展。“一扶持”是指,中央和省集体经济扶持项目。通过做大做强扶持项目,发挥项目引领示范作用,推动产业协同发展。),大力发展村级集体经济。尽管我们一直在积极探索发展适合长春的农村集体经济发展路径,但是在“三农”发展大背景下,我市农村集体经济发展仍面临一些现实挑战。 

  根据农业部门数据,截至3月,长春市行政村中仍有416个空壳村,多集中在中部和北部地区。全市村级集体年经营性收入5万以上的仅44%,且分布不均。村集体经济项目资金中集体自筹资金2.4亿元,占96%。全市村级集体经济发展很不均衡。数据表明,空壳村越多的地区,村级集体年经营性收入低的比例越高,且呈现城边村优于纯农业村,中部和北部地区偏弱的特点;资源性资产(如土地)盘活利用率越高的地区,农业社会化服务类经济也相对发达,收入也主要以投资收益为主;全市总体农业社会化服务水平不高。在全市村级集体经营项目中,独立经营项目居多(799个)其次为合作经营项目(401个),且“资源发包类项目”、“种植类项目”居多,农产品加工、三产服务、农业社会化服务类项目所占比重较少;全市村级债务压力依旧较大。债务负债面广、数额较大,且村级债权虚、债务实。村级企业普遍不景气,一些企业已关闭破产、债务人失踪,企业欠款大多难于偿还,村级债权很难清收,欠款农户缺乏偿还能力,导致有相当部分村级债权已成为呆账、坏账。 

  这些问题的产生有历史原因,并不是长春特有的,而是全国普遍存在的,这也是农村改革发展过程经历的必然阶段,正因为如此,面对新形势,在乡村振兴背景下,我们更要从全局谋划农村集体经济的定位,积极探索研究出一条适合长春农村集体经济发展的路子。 

  (二)我市农村集体经济发展面临的挑战 

  进入新时代,农村集体经济发展迎来了新的历史机遇,但同时也面临着新的问题和挑战。一方面,实施乡村振兴战略为农业领域带来了新的制度红利,现代农业的快速发展要求农业经营方式要不断改革创新;另一方面,农村土地制度还不能适应农业现代化要求,集体经济组织缺位错位,新型农业经营主体虚化异化,面向小农户的农业社会化服务能力弱等问题日益显现,在实践中,农村集体经济现有架构已显现出难题。 

  1、总体发展不平衡 

  从数据上看,我市因地域资源之间有差异,各县(市)区的经济发展不平衡,导致村级集体经济发展也不平衡。尽管从农村改革开始到20世纪90年底末,国家在推动农村集体经济发展方面做出了很大努力,但并未扭转集体经济在农村经济中不断弱化和边缘化的趋势。有些村是入不敷出,负债累累,全靠上级财政和转移支付维持运转,出现了大量的集体经济“空壳村”,有些村则是产业基础雄厚,村民幸福指数很高。有的乡村没有认识到自身的优势,没有明确自身发展内容和方向,没有特色产业作为支撑。在这种内容不清,方向不明的发展态势下,就会使集体经济发展很难有高层次的定位,进而处于产业链的低端环节。由此反思各地在制定村集体经济扶持政策时,就要因地制宜、因地施策。 

  2、农村土地细碎化 

  20 世纪 80 年代初期,农业之外的就业机会有限,大部分农村采用均平化的土地承包方式,为做到公平,土地采用地块远近肥瘦搭配方式分配,按照地力地类等级划分土地,将大田块人为地划分成为小田块,形成土地细碎化形态。当时农业生产主要依靠人力完成,土地细碎化的负面影响不突出。近年来,随着农业机械化程度提升,细碎的土地格局严重影响了农业生产,导致生产成本提高、公共品供给难度增加、田间管理不便等一系列问题出现,尽管近年来长春已经探索出台扶持政策,鼓励适度规模经营和社会化服务,有条件的地方还结合农田基本建设引导农户自愿“互换并地”“化零为整”,但是土地细碎化问题依然存在,成为困扰农民生产和阻碍农业发展的重要矛盾。 

  3、农村地权分散 

  我国前两轮土地承包将土地平均配置到千家万户,随着城镇化推进,越来越多的农民离开农村和脱离农业生产,农业发展步入创新农业经营体系阶段,农业生产将从分散经营逐步走向适度规模经营。“三权分置”实施后,实践效果与理想目标的差距明显。首先,很少有农户愿意将自己承包经营权中的经营权流转出去,绝大多数进城农民选择非正规的无期限、无合同式的土地流转,即便长期流转,很少有农业经营者有能力一次性支付高额长期土地租金,这样一来,在“生不增、死不减”的确权制度下面,小规模土地经营的格局难以改变,分散小农难以解决产前、产中和产后合作问题,这无形当中可能造成农业效率的损失。 

  4、村集体发展动力不足 

  “火车快不快,全靠车头带”。发展村级集体经济,关键还是要靠村两委的带领。城市化进程的推进,使得农村人口大量外流,多数农村都成了“组织空”“人员空”的空村。农村中流失的多数是村中的青壮年劳动力,而且其中不乏接受过高等教育的优秀人才,他们在就业选择时更倾向于城市。国家出台了大学生村官制度,旨在为乡村发展引进人才,可是这些学生大都不愿留在乡村,很难投身于乡村建设。很多村集体领导班子年龄结构偏大、知识结构老化。发展思路狭隘、改革创新意识淡薄、不愿接受先进科技和新鲜事物,乡村发展缺少鲜活血液,集体经济的发展受制于劳动力和人才的不足。同时农村集体经济面临资金、技术、人才等困境,不能合理选择产业结构,甚至有些乡村引进外来企业,以土地使用权的让渡为代价,获取一笔“占地费”,任由这些企业兴办工厂,加剧了对本村发展资源的掠夺,减弱了集体经济的发展动力。 

  5、集体经济发展意识淡薄 

  受历史原因影响,农民对集体经济存在很深的偏见,大都持否定态度,不能充分认识到集体经济是社会主义公有制经济重要组成部分,更不能正确认识到发展集体经济是脱贫致富的有效路径。当下,农村外流人口增多,外出人员大部分时间不在农村中,自然对农村各项事务,特别是公共性事务的关注度逐渐下降。农民的主体意识缺位、集体主义精神弱化,这就直接造成了农民对集体经济发展的参与度偏低。受传统小农思想的影响,再加上道德水平滑坡,农民的集体意识大不如前,“各人自扫门前雪,莫管他人瓦上霜”的自私心态泛滥,农民更关心自身家庭收益的提高,反而不愿参与农村集体经济发展。 

  6、农村三资管理不科学 

  农村三资是村集体经济的宝贵财富,同时也是群众密切关注的焦点。由于农村基层管理人员在管理方面力量薄弱、缺乏监管,极易出现财务管理不规范、账面混乱、财务公开模糊等现象。有些地区,对农村三资缺乏权威性的评估机制、随意性较大,在集体资产运营方面,缺乏有效的保值增值、管好用活的机制,集体资产损毁和流失较多。虽然国家在发展壮大村集体经济方面出台了大量政策,但是在实际操作过程中,有些政策难以落地,有些上级项目或资金投入无法与村集体实力对接,导致政策悬空。所有这些问题,都需要在农村集体经济发展壮大中逐步解决。 

  四、长春市农村集体经济架构重塑的思考与建议 

  在长春市农村集体经济发展的实践中,显现出的问题几乎是全国农村集体经济发展的共性问题,这也是改革发展必然要经历的挑战。我们必须认识到,农村集体经济组织仍然是农村市场经济统分结合双层经营体制中的一个重要层次,在农村经济发展、农村公益事业建设乃至农业现代化建设中发挥着重要作用。为推动乡村振兴战略,以广大农民根本利益、促进广大农民共同富裕作为乡村振兴的出发点和落脚点,解决农村集体经济已有架构带来的挑战,重新架构农村集体经济应遵循以下四个原则。 

  一是“经济大合唱”原则。“合”即重视整体的经济功能效益。“经济大合唱”绝不是片面发展经济追求效益最大化,而是实现社会、经济、生态三者效益的协调发展,经济生态化理念是贯穿始终的,生态文明在农村治理中的地位同样重要,发展循环经济,建设资源节约型、环境友好型的工程,打造生态宜居乡村,“让绿水青山源源不断地带来金山银山”才是农业发展的长久之计。从“经济大合唱”的原则出发,壮大农村集体经济,还要突出农民良好的精神风貌,因为“实施乡村振兴战略不能光看农民口袋里票子有多少,更要看农民精神风貌怎么样”。 

  二是“大农业”原则。改革实践已经证明,靠发展“小农经济”致富,或者依靠小农业实现现代化是不能实现的,我们要定位“大农业”。“大农业”同样也是贫困地区农业发展的总方向,是农民脱贫致富的根本保障。从“大农业”思想出发,把全局工作的大背景和长春市的实际情况相联系,立足自身优势,因地制宜,制定适合长春农村集体经济发展的新路子才能让沉寂的村级集体经济复活。 

  三是“统”与“分”的辩证原则。集体经济“统”的作用已经毋庸置疑,如今“分”的实践也不能排斥任何形式的“统”,也不能一说“统”,又不分青红皂白地否定“分”。在充分认识“统”与“分”辩证关系的基础上,把“统”与市场化有机结合,可以通过发展多种形式的农村集体经济组织壮大农村集体经济,这里的“市场化”是更多地赋予农村集体经济组织抵御市场风险、搞好社会化服务、减轻农民负担等重要的历史责任。在脱贫攻坚的决胜期,习近平总书记也进一步强调:“充分发挥我们集中力量办大事的制度优势……培育壮大集体经济,完善基础设施,打通脱贫攻坚政策落实的‘最后一公里’。”所以,运用“统”与“分”恰到好处的融合是一个思想基础。 

  四是“四条底线”原则。20164月,习近平视察安徽小岗村时针对土地流转等土地改革问题重点强调了“四条底线”,即“不管怎么改,都不能把农村土地集体所有制改垮了,不能把耕地改少了,不能把粮食生产能力改弱了,不能把农民利益损害了”。如果“三权分置”不当运用造成了集体所有权的虚化,那么,通过土地流转可能加速农户退出土地承包经营权,使土地最终为城市工商资本所用。因此,必须贯彻“农村土地属于农民集体所有,这是农村最大的制度”的要求,维护集体所有权制度的根基作用。 

  由此可见,在乡村振兴背景下,结合长春实际,我们应沿着农地“三权分置”的思路,围绕四大原则,加快在土地制度、集体经济组织、新型农业经营主体和新型农业社会化服务等关键领域的创新发展,探索适合长春农村集体经济发展的新架构,以适应实现农业现代化的发展要求。 

  (一)用好用活“三权分置”,有效保护农民权益 

  实施乡村振兴战略的新形势下,要发展好农村集体经济,首先要处理好农民和土地的关系。土地有序流转及产权改革能够提升土地要素的市场化配置。我们清楚,土地流转是手段而不是目的,进行土地流转主要是盘活土地资产,提高土地要素的使用价值,促进农业规模经营,提高农民收入渠道。实践中我们也发现,土地流转也不是越多、规模越大就越好,正在进城的农民还有可能遭遇风险并返回农村。因此,可以放活农村土地经营权,不是向城市资本开放,不是变相地推动大规模土地流转,而是限定资源配置方向,将农村土地资源优先向从事农业生产的农民配置。沿着农村土地“三权分置”的思路,我们应着力探索土地流转的增值方式,根据长春实际,将土地流转规模控制在合理区间,因地制宜推动多种形式的土地流转方式,包括出租、转让、入股、抵押、互换、转包等,积极探索土地入股的有效实现方式。 

  尝试相对限制农户的承包经营权,即允许农村村级集体占有土地所有权,农户有耕种土地获利的土地承包经营权,如果农户不耕种土地则需要将土地经营权退回村集体,农户的承包权作为一种收益权,可以从村集体中获取租金。这样,就可以解决土地细碎化和地权分散造成的问题,同时也可以保证进城失败的返乡农民仍然有地可种。更为重要的是,村集体有权收回不种地农户的土地经营权,并且有权为耕作便利调整土地,村集体就具有了公共性的权利,有能力回应农民的需求,能为农民提供一定数量的公共品,农村集体经济的职能也能得到重塑。 

  (二)调整优化产业结构,创新集体经济模式 

  农村集体经济发展壮大需要有一个载体作为经营主体,发展新型农业经营主体不仅是构建“农业产业体系、生产体系、经营体系”的基础,还直接推动着乡村生产关系的变动,进而带来乡村治理主体及主体结构的变化,成为推动乡村振兴及城乡融合发展的制度基础、组织基础和经济基础。村集体经济发展已不能单纯靠国家财政的 “输血”,要通过盘活集体资产资源、发挥区位优势、服务农业产业化经营、发展企业等村集体经济多种发展模式和实现形式,增强村级集体经济自身“造血”功能,促进村集体经济增收、农民增利。 

  结合长春实际,一是坚持规划先行。因地制宜、因村而异,采取适合本村的产业业态、合作模式、利益分配机制。推动构建“一乡一业”“一村一品”发展的格局,迎合市场需求,做大做强生态农业、休闲农业、农耕体验、乡村旅游等特色产业,打造特色产业品牌,增加市场竞争力。二是坚持“三产融合”发展。做优农产品加工业、做活农村服务业,通过内循环的融合渗透,使农业“工业化”“市场化”。充分利用农业资源,挖掘农业非生产功能,提升农业的价值创造能力,提高农业全产业链收益。发展“农业+互联网”等产业新业态,在农村整合重组资源、要素、技术,促进农村三产融合,拓展农业发展空间。三是探索开展村集体统一经营试点。探索发展农村集体经济有效途径,支持农村集体经济组织为农户和各类农业经营主体提供产前产中产后农业生产性服务。发展新型合作经济,鼓励整合利用集体积累资金、政府帮扶资金等,通过项目开发、入股或者参股农业产业化龙头企业(或农民合作社)、村与村合作、村企联手共建、扶贫开发等多种形式,把农民劳动合作与社会资本、技术、管理合作结合起来,把土地、山林资源优势与商品开发结合起来,盘活农村资产。创办产业实体和服务组织,为周边乡村农业生产提供农资苗木供应、农机植保作业、土地托管代耕等服务,有效壮大集体经济。 

  (三)加强服务体系建设,保障利益联结 

  农业的适度规模化是农业现代化的重要实现途径,基于土地流转的规模化经营只是农业规模经营的一种实现方式。在乡村振兴和坚持农业农村优先发展的大背景下,农业社会化服务市场体系建设不仅满足多元化服务需求和市场需求变化,还坚持了家庭经营的基础性地位,也赋予了双层经营体制新内涵。在现阶段,通过深化新型农业社会化服务体系建设,加强在涉农产业链的各个环节对农户专业指导,做好小农户和大市场间的利益链接,通过服务规模化实现规模效益的经营方式更适合我市当前农业发展实际。 

  今后应将加强新型农业社会化服务体系建设作为农业工作重点,充分培育适应市场变化的新型社会化服务主体和提供优质服务的新型农业经营主体,支持供销合作社、农民专业合作社、专业服务公司、专业技术协会、农民经纪人、龙头企业等提供多种形式的生产经营服务。在技术、资金、信息以及经营管理、产品销售等方面细化扶持政策,引导不同主体以不同形式连接带动小农户,向小农户提供专项服务或系列化服务。通过支持农民开展各类联合合作、建设家庭农场、提升就业创业技能等多种方式,构建形成小农户与现代农业有效衔接、利益充分保护的联结方式。健全农产品市场体系,完善农业信息收集和发布制度,发展农产品现代流通方式,减免运销环节收费,长期实行绿色通道政策,加快形成流通成本低、运行效率高的农产品营销网络。发挥市场在产前、产中、产后各个环节的服务中的专业带动能力和内外纽带作用,从强调支持新型农业经营主体进行土地流转扩大要素投入,转向突出各主体服务能力和服务质量。 

  (四)培养吸引优秀人才,增强集体活力 

  “人民群众是历史的创造者。”当前,农村集体经济发展疲软,没有活力,最主要的原因就是人才的短缺、农民的外流。农民是发展集体经济的主体保障,特别是乡村振兴战略给能人能企带来了巨大的魅力和施展空间,能人能企回流乡村参与乡村振兴,盘活乡村闲置资源,是带领村集体经济发展壮大的根本路子。 

  乡村振兴必须摆脱传统的固化思维模式,以农村集体经济为重要载体和关键突破口,优化现有领导班子的年龄、文化、知识结构,通过学习交流、外出考察、远程教育等方式,提高村干部的科学文化知识和管理能力;注重人才的培养和吸引,在现有人才中,培养年轻有为、踏实肯干的青年干部;从农业院校引进毕业生和各类农村专业技术人才;从致富能手、专业合作组织负责人、外出务工经商人员、返乡创业人员中聘请优秀的经营管理人才。充分调动农村劳动力资源,发挥科技和人才的引领作用,为农业发展注入新鲜的活力。加强农民专业技能培养,实现农民与集体经济发展要求的有效衔接。鼓励农民返乡创业,吸引本村大学生和农民精英返乡,让集体经济的发展越来越有活力。 

  (五)规范资产监管制度,健全管理体系 

  集体资产是广大农民多年来辛勤劳动积累的成果,是增加集体经济收入的重要基础。管好、用好集体资产,加强制度建设,防止农村集体资产流失,积极探索监管模式,规范处置行为,盘活农村集体资产,对于壮大集体经济实力,改善农业生产条件,增强农村基层组织的凝聚力,有着十分重要的意义。 

  一是强化村集体资产管理水平,构建完善的资产增值保值机制。根据我市情况,应按照各村发展实际完善农村集体资产的运营规则和发展章程。探索构建科学合理的村级台账管理制度,积极开展村级集体资产核算工作,以便能够让各项资源和固定资产、债权债务更加明晰。积极构建完善的激励制度,村集体的良好运行要能够将集体资产的经营收益与经营管理绩效紧密的结合起来,紧密结合村经济的实际情况引入科学的经营管理机制,从而最大限度提升农村集体经济管理的积极性。二是采取现代企业管理办法,严格实行经营管理人员负责制。管理是大学问,村集体经济虽然在农村,但是从根源上打好基础,能够助力发展进程。各村都应该规范村里的重大决策、利益分配和集体资产管理运营情况。明确划分责任分解,上级主管部门和村级集体都应该明确自身的职责,从而促使村级集体经济能够朝着诚信经营、安全生产和质检合格的方向发展。如此一来,针对一些重大的集体经济投资项目,各项细节内容也能够真正做到有迹可循、有据可依。 

  (六)坚持村民主体,加强基层组织建设 

  党建引领是增强农村集体经济的原生动力。2019年中央“一号文件”提出,要完善乡村治理机制,保持农村社会和谐稳定,增强乡村治理能力,加强农村精神文明建设,持续推进平安乡村建设。一要理顺农村集体经济的治理机制。我们可以探索建立村党支部领导下的村委会负责管理村(居)公共事务、公益事业,村股份经济合作社负责管理农村(居)集体经济的发展,建立与市场经济接轨的产权清晰、权责明确、利益共享、保护严格、运转规范、监管有力的现代农村集体经济产权制度。二要彰显主体作用。改革开放以来,农民对集体经济的偏见依然存在,集体主义观念、主体意识弱化现象严重,集体资产属于集体,集体经济发展为了“集体”这一关键问题被普遍忽略。我们应当秉持“推动资源变资产、资金变股金、农民变股东”的思想,建立农民利益与集体经济收益连结机制,激发农民参与,激励农民管理积极性,突出农民主体地位,重构农民主体意识。三要突出主角意识。农村的事情交给农民自己来办。加强农村群众性自治组织建设,包括村民会议、村民代表会议、村民议事会、村民理事会、村民监事会等,探索推行村民主恳谈会、民主听证会、民情沟通日等做法,让村民参与到村里的建设和管理中,突出村民的主角意识。村(居)民对集体资产的运营管理更加关注,增强村民参与民主决策、民主管理、民主监督的意识,提高民主管理和科学决策的水平。四要激发内生活力,让农民成为利益的共享者。村股份经济合作社通过建立完善的收益分配机制,使股民的收益分配权得到保证,不断改善农村生产生活条件和环境,让农民在更好的公共服务、更有品质生活的共享中激发内生活力。  

  乡村振兴是一个长期战略,主体是农民,并且是组织起来的农民。将农民组织起来最有效的办法就是利用当前的农村集体土地所有制,通过科学设置集体土地的权利,使所有农民利益与土地联系起来,并重新科学地对村级集体的赋权,从而重新激活村集体,真正将农民组织起来。一旦农民组织起来,村集体就可以成为对接国家资源、激发农民积极性、建设美丽乡村中最重要的具有主体性的平台,农村建设和乡村振兴也就有了希望。 

  10 年后,我国农村将进入下一轮土地承包,随着城镇化推进,农村人地分离趋势加剧,新型农业经营主体涌现,我们当前面临的农村土地地权分散与农业经营体系创新的矛盾会越来越严重。从当前以及未来10年农村面临的现实矛盾出发,发展农村集体经济,带来的不仅有经济效益,更有政治效益和社会效益。农村集体经济架构重塑是实现中国富强这一伟大目标的有力抓手。于长春而言,我们已经在尝试各种发展路径,今后,更应该因地制宜、因村施策,创新农村集体经济发展路径,丰富发展形态,不断探索,积极解决农村集体经济发展过程中遇到的问题,采取各项有效措施,推动我市农村集体经济的快速发展,提高农村发展水平,进而为长春打造现代化都市圈贡献力量。 

    

  完成处室: 综合处 

  课题组成员:孔令波、王广新、陈晓超、王圣添、张书豪 

  执笔人:陈晓超