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我市现代农业发展引导资金政策评价分析

时间:2020-01-01 09:33 来源:长春市农业农村局
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  2016年以来,我市全面贯彻落实国家和省里对现代农业建设的重大战略部署,通过设立长春市现代农业发展引导资金(以下简称引导资金),促进和推动产业振兴、一二三产业融合、农业转型升级、由农业大市向农业强市跨越等,起到了很好的示范引领和杠杆撬动作用,取得了较好效果。 

  一、政策概况 

  我市是农业大市,是国家重要商品粮基地,在全省乃至全国农业现代化大局中占有举足轻重的战略地位。从国家层面看,东北平原是国家确定的农产品主产区,重要的商品粮基地,长春又是主产区中的核心产区,肩负着保证国家粮食安全的重任,粮食生产既是我们的优势所在,也是责任所系,这就决定了我们必须走出一条粮食主产区大农业现代化的道路。从省里的部署看,省里把长春确定为现代农业建设的整体推进市,要求全市在2020年率先基本实现农业现代化,这就要求长春必须肩负起全省现代农业建设排头兵和领头羊的责任担当,为全省现代农业建设大局做出贡献。2016年长春市下发了《长春市率先实现农业现代化总体规划(2016-2020年)》(长发〔20165号),设立了长春市现代农业发展引导资金(以下简称引导资金)。这一政策的设立承接了一系列国家和省里的政策,引导资金设立以来,我市牢固树立创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念,以“争当现代农业建设排头兵,率先实现农业现代化”为目标;以打造绿色大粮仓、促进农民增收、实现农业可持续发展为战略任务;加快转变农业发展方式,加快构建现代农业产业体系、现代农业生产体系和现代农业经营体系;立足农产品供给侧结构性改革,积极推进农业结构战略调整,优化区域布局,突出市场导向,提高农业质量效益和竞争力;加强现代化农业实验区建设,整合力量,集中打造现代农业建设的样本;推动粮经饲统筹、农林牧渔结合、种养加一体、一二三产业融合发展,探索出一条产出高效、产品安全、资源节约、环境友好,具有长春特色的农业现代化道路。 

  二、评价方式及评价结果 

  (一)评价方式。本次评价以“政策绩效评价指标体系表”为基础,将评价标准进行细化打分,2016年、2017年、2018年数据均采取抽样调查的方式进行。 

  (二)评价结果。引导资金政策实施的总体效果较好。通过政策引导,充分发挥专项资金杠杆、引导作用,调动社会各类资源要素,撬动更多社会资本,不断壮大我市优势特色产业规模区域,促进农业产业化龙头企业集群发展,打造具有区域优势、地方特色、示范引领的现代化农业项目,完善配套基础设施建设,加快农业供给侧结构性改革,推动农业高质量发展,全面提升综合供给能力和市场竞争力,不断拓宽农产品销售渠道和农民增收致富的途径,为我市率先实现农业现代化提供重要支撑。 

  社会效益明显高于经济效益,少数有回报的也是投入大、周期长、回本慢,必须发挥公共财政资金的主渠道作用。要坚持把农业农村作为财政优先保障领域和金融优先服务领域,加大公共财政倾斜力度,提高土地出让收益用于农业农村的比例,确保投入力度不断增强,总量不断增加。同时,加快涉农资金统筹整合,集中力量办大事,发挥好财政资金“四两拨千斤”的作用,撬动更多社会资金配置到农业农村。 

  三、政策分析 

  (一)政策补助强度与扶持企业效益相关性分析 

  1.都市农业及休闲项目 

  政策资金主要包含两方面内容:一是奖励。对成功获得市级休闲农业与乡村旅游示范点、国家级休闲农业与乡村旅游五星级企业以及成功进入国家双创示范基地名录的企业给与一次性奖励,通过实施政策,有效提高了企业加快完善自身建设,提升经济效益和带动周边农户共同致富,同时促进长春市休闲农业与乡村旅游产业提档升级,农村双创基地水平整体提高。二是补贴。政策资金主要用于支持在本区域内规模位居前列,能起到引领示范带动作用的年度新建、扩建规模在1500万元以上的都市特色农业建设项目,完善基础设施。通过实施政策,减轻了项目建设压力,较好地起到了通过财政资金撬动社会资本加大投入的目的。另外,对休闲农业、旅游观光、采摘、农耕文化等形成完整的服务链条,实现食宿采摘一体化,提高基础设施建设水平和接待能力,进一步改善经营状况,发挥了较大作用。 

  2.农产品品牌建设与市场开发项目 

  一是促进经贸交流和招商引资。二是发挥农业科技示范和辐射带动作用。三是促进农业科普文化传承和普及。四是带动会展业及城市交通等第三产业的发展。通过项目实施,对获证的农产品生产企业或农民专业合作经济组织以及创建绿色食品原料标准化基地的县(市、区)政府给予一定的资金补助,以分担生产组织部分认证费用,提高企业基地认定和产品认证的积极性。为提升农产品质量安全水平、促进农业提质增效和农民增收等发挥重要作用。 

  3.薄弱村新型村集体经济项目 

  省里对壮大村集体经济项目2018年以前是每个项目补助5万元,经过项目实施,从效果上看,补助额度偏小,市里经过调研,按照每个项目扶持额度不超过30万元掌握,所以项目扶持额度适度。项目建成后,每年收益率能够达到8%-10%。对村集体经济和当地社会发展及农民致富都具有十分重要的意义。 

  4.优势特色产业项目 

  政策补助资金有效解决了经营主体在发展产业中遇到的资金“瓶颈”问题,调动了经营主体发展园艺特产业优势特色产业的积极性和认知度,对项目实施地具有显著的带动引领示范作用。 

  5.农业产业化补助项目 

  通过促进企业新品种、新技术的引进、开发、推广和培训,起到示范、引领、带动作用,对推动当地经济发展等发挥重要作用。 

  6.电商平台建设项目 

  农村电子商务市场发展前景巨大,政策补助提高了农业相关企业对投身农村电商领域的积极性与热情,加深了农业相关企业对投身农村电商领域的了解,推动当地经济发展。 

  7.秸秆综合利用效果明显 

  按照《长春市大气污染防治行动计划实施方案》的总体要求,为有效制止大面积焚烧秸秆行为,保护生态环境,结合《长春市人民政府办公厅关于推进农作物秸秆综合利用的实施意见》(长府办发〔201635号)及《长春市人民政府办公厅关于农作物秸秆综合利用给予补贴的通知》(长府明电〔201643号)的精神,引导资金对各县(市)区、开发区符合条件的秸秆收储站点进行补贴、安装生物质炉灶的农户补助、秸秆捡拾打捆作业的打捆机、压捆机在国家补贴基础上进行累加补贴,推动了以秸秆机收打捆为重点的“收、储、运”体系的建立。 

  (二)政策资金支出结构和企业申报积极性分析 

  1.农业产业化项目 

  农业产业化资金主要目的是促进市级以上龙头企业高质量发展,起到杠杆和示范引领作用。设置上主要把握了影响企业发展的核心问题。例如:设置重大科技成果转化应用补助,就是把握科技创新是企业发展的核心动力这一要素。积极鼓励企业联合大学、科研机构等从事重大科技项目攻关,并将科技成果应用到企业实际生产,另外,鼓励企业积极从事生产关键技术研发,并将成果申请国家专利,增强自主保护知识产权的意识,起到引导和示范作用;设置贷款担保费补贴就是为了解决企业生产经营流动资金紧张的问题,农产品加工企业尤其是到收粮季节,短期内需要流动资金量大,利用担保公司进行担保贷款,额外产生一笔费用,给担保费进行补贴缓解了企业运营压力,鼓励了企业积极解决融资难问题。 

  2.薄弱村新型村集体经济项目 

  2018年政策扶持薄弱村新型村集体经济,采取的是自愿申报的方式,有探索性指标意义。要求村级“两委”班子凝聚力强,村级集体年经营性收入在3万元以下等条件,申报及审核条件严格,符合条件的村较少,但积极还是很高。 

  3.优势特色产业项目 

  社会工商资本主体及各类经营主体对优势特色产业补贴政策非常拥护和满意。优势特色产业项目补贴资金,按照财政1:3的配套模式,目的是拉动撬动社会资本主体、各类经营主体投资发展园艺特产业。若能将投资主体发展产业的各类投入(包括非资金性投入:土地、流转土地成本、劳动力成本)综合作为配套资金予以考虑,降低准入门槛,会进一步调动社会各方面发展园艺特产业的积极性。 

  4.农产品品牌建设与市场开发项目 

  农产品进行“三品一标”认证需要一定的费用,如环评费、产品检测费、认证费、标志使用费等,这对农产品生产企业负担很大,建立“三品一标”奖补政策可以提高生产经营主体和广大农产品生产者发展“三品一标”积极性。 

  5.电商平台建设项目 

  政策资金主要用于现有店面进行统一风格装饰改造,设置规格统一的主牌匾、服务牌、LED屏;店内设置背景墙、产品货架、服务牌;电子操作硬件设施配置包括触屏电脑一体机、液晶电视机、电子商务交易货物管理系统、扫码枪、打印机等。企业申报积极性很高。 

  6.绿色有机农业示范园区奖补项目 

  政府奖补资金主要用于园区农业基础设施建设,新品种、新技术的引进、开发、推广和培训,配备自检室,购置研究开发、试验所必需的先进仪器、设备及引进必要的技术软件等,企业申报积极性很高。 

  (三)政策的合理性分析 

  1.申报条件的明确性 

  申报指南中明确规定了各类项目的申报条件,如种植面积、带动农户增收能力等。 

  2.扶持对象合规性 

  申报指南中对各类项目的相关申报材料提出了要求,申报单位应保证申报材料的真实性、合法性和可行性,不得以虚报、冒领、伪造等手段骗取引导资金。同时引导资金实行专家评审制度或第三方机构进行评审,评审时,从专家库中随机抽取专家或委托具有相应资质的第三方机构进行评审或审核,并出具评审意见书,进一步保证扶持对象的合规性。 

  3.扶持方式有效性 

  引导资金根据不同的支持内容分别采取直接补助、股权投资、风险补偿、贷款贴息、保险和担保费补贴、先建后补、以奖代补、奖补结合、政府购买服务等支持方式,具体支持方式、支持环节根据年度申报指南确定。通过政策引导,调动社会各类资源要素,打造具有区域优势、地方特色、示范引领的农业项目,推动农业高质量发展,促进农民持续增收,为长春市率先实现农业现代化提供重要支撑。 

  四、政策建议 

  总的想法是:全市上下深入贯彻党的十九大以及中央、省、市农村工作会议精神,按照市委、市政府的指示要求,牢牢把握稳中求进工作总基调,落实高质量发展要求,坚持农业农村优先发展,以实施乡村振兴战略为总抓手,对标全面建成小康社会必须完成的硬任务,抓重点、补短板、强基础,深化农业供给侧结构性改革,聚力打赢脱贫攻坚战 ,推进乡村全面振兴,走出具有长春特色的乡村振兴道路。 

  (一)进一步完善项目评价评审制度 

  农业项目生产周期较长、产生效益较慢,建议相关部门使用本报告的评价结果时考虑上述因素的影响。建立完善绩效评价制度和绩效评价体系,客观确定评价时间。农业资金的绩效评价时间应尽量安排在一个生产周期后进行,这样使评价结果更加科学合理。在项目评审时不要仅考虑与项目规划实施相关的证明材料,还要考虑项目实施单位的经营状况。要严把稽核关,防范经济业务风险,杜绝骗取项目资金的现象。 

  (二)要着力加强项目管理 

  加强项目监管力度。一是项目实施单位应严格遵守项目管理制度,项目实施过程中进行的一切都应遵循立项申请报告的内容,如有更改或存在问题应及时向有关部门汇报。已完工的项目应及时安排竣工验收,做好工程移交管护等工作。二是主管部门应加强对项目实施单位的监督管理,加大对项目的绩效跟踪力度,发现项目执行中的问题,及时督促项目实施单位进行整改。对于申请验收的项目及时安排验收,按时拨付资金。 

  (三)加大支持力度 

  加大公共财政倾斜支持力度,在资金投入上优先保障。将优先发展真正落到实处,农业农村建设面广量大,很多项目都是公益性的,社会效益明显高于经济效益,少数有回报的也是投入大、周期长、回本慢,必须发挥公共财政资金的主渠道作用。要坚持把农业农村作为财政优先保障领域和金融优先服务领域,加大公共财政倾斜力度,提高土地出让收益用于农业农村的比例,确保投入力度不断增强,总量不断增加。发挥好财政资金“四两拨千斤”的作用,撬动更多社会资金配置到农业农村。 

  (四)整合财政资金 

  要深入推进涉农资金统筹整合,全面实行“大专项+任务清单”管理方式,下放资金使用管理权限,科学合理确定任务清单,提高各部门统筹使用资金的能力和空间,确保中央宏观调控与地方自主统筹平衡兼顾,切实提升政策的精准性、指向性和实效性,提高资金使用效率。在大专项任务清单范围内,结合本地实际,在完成既定清单任务基础上,统筹安排指导性任务资金,重点解决制约农业农村经济发展的瓶颈问题。 

  (五)创新农业保险产品和服务 

  把农业保险作为支持农业发展和农民增收的重要手段,建立健全农业保险保障体系,从覆盖直接物化成本逐步实现覆盖完全成本。健全农业保险基层服务体系,形成适度竞争的市场格局。进一步发展关系国计民生和国家粮食安全的农作物保险、主要畜产品保险、重要“菜篮子”品种保险和森林保险,推广农房、农机具、设施农业、渔业、制种保险等业务。稳步开展主要粮食作物、生猪和蔬菜价格保险试点,探索天气指数保险和“基本险+附加险”等模式。探索发展适合农业农村特点的农业互助保险组织。鼓励各地区因地制宜开展特色优势农产品保险试点。加快建立农业保险大灾风险分散机制,增强对重大自然灾害风险的抵御能力。 

  (六)坚持以绿色发展引领乡村振兴 

  长春市人民政府办公厅关于印发《创建全国绿色有机农业示范市规划纲要(2017-2021年)》的通知(长府办发〔20176号)。以“创新、协调、绿色、开放、共享”五大发展理念为统领,遵循绿色有机食品制度规范,以科技创新、体制创新、政策创新为支撑,以绿色有机示范园区和绿色食品原料标准化生产基地建设为载体,以培育壮大新型经营主体和行业龙头企业为支撑,坚持原料基地化、生产标准化、产品品牌化、监管全程化、生态优良化、经营产业化的创建路径,促进绿色有机农业快速发展,将长春建设成为全国绿色有机农业产业示范市。坚持以绿色发展引领乡村振兴,促进生态和经济良性循环,巩固提升吉林生态优势,努力打造美丽中国的“吉林样板”。 

  (七)建设幸福宜居新家园 

  中共长春市委、长春市人民政府决定利用三年时间全面开展农村人居环境集中整治行动,并结合实际,制定了《关于开展农村人居环境集中整治行动的实施意见》(长发〔201922号)。在实际工作中,要统筹兼顾,把开展农村人居环境集中整治与中央环保督察“回头看”和省级环保督查反馈的问题整改紧密结合,与国家和省脱贫攻坚成效考核反馈的问题整改紧密结合,与实施乡村振兴战略紧密结合,促进各项工作协调推进,确保完成各项工作任务。 

  (八)促进融合发展 

  发展农村新产业新业态、推进农村一二三产融合发展,是农业供给侧结构性改革的重要内容,是培育农业农村发展新动能的突出亮点。 

  一要延伸农业产业链条,提高农业整体效益。改善农业供给,提高农业整体效益,要高度重视发展农产品加工和流通,加快延伸产业链、健全价值链,形成各环节分工合作、有效对接市场、共同受益的良好局面。 

  二要大力发展乡村旅游,激发农村发展活力。突出地方特色,加快开发休闲农业与乡村旅游产品,支持利用闲置农房发展富有特色的民宿和养生养老项目,建设一批高质量的乡村旅游示范点和休闲观光农业园区,支持发展田园综合体和特色小镇。建设一批具有较强示范带动作用的农业生态园、采摘园、休闲农庄和各具特色的农家乐。 

  三要推进农村电商发展,拓宽农民增收空间。加快农业农村信息化建设,推进“长春市智慧农业服务管理平台”建设,提升农业农村大数据应用服务水平。 

  四要培育壮大新型农业经营主体。实施新型职业农民培育工程,推进现代青年农场主培育计划、农业职业经理人培育计划,大规模开展农村实用人才培训,培育一批懂技术、会经营、善管理的新型职业农民队伍。 

  五要优化农村产业结构、促进三产深度融合。现代农业“产业园”“科技园”“创业园”“三园”是农村承载资金、科技、人才、项目的重要平台,是在农村实施创业创新的重要基地。要努力把“三园”建设好,使其在引领现代农业建设、培育农村新动能中发挥“加速器”的作用。 

    

    

  完成处室:计划财务处 

  课题组成员:宫           

      人:刘霄鹏